Ⅰ. 공적개발원조(ODA)의 의의
ODA의 개념과 배경
공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)는 중앙 및 지방정부를 포함한 공공기관이 개도국의 경제발전과 복지증진을 주목적으로, 개도국 또는 국제기구에 공여하는 증여 및 차관을 의미
개발도상국 정부에 직접 공여하는 양자 간 ODA와 국제기구 등을 통한다자간 ODA로 구분. 상환의무 유무에 따라 무상(grants) 또는 유상 원조로, 경쟁입찰 허용 등제한적인 조건 부과 여부에 따라 구속성(tied) 및 비구속성(untied)으로 구분. 2007년 전체 ODA(총지출 기준)의 약 73%를 양자 간 ODA가 차지하고 있으며, 이 중 무상원조 비율은 약 88% 이상
전 세계 ODA는 태동기부터 현재에 이르기까지 지속적으로 확대되고 있으며 공여 목적 및 형태가 다양화. 1960년 약 47억 달러에서 2008년 1,198억 달러로 25배 이상 확대. 초기 ODA는 제2차 대전 이후 세계은행, 유엔 등의 국제기구가 신생국 및 저개발국에 대한 개발원조를 제공하면서 본격화. 이후 2000년대까지 빈곤퇴치 등 개도국의 경제문제 해결이 주를 이루었으나, 최근에는 개발을 통한 상호 간 무역 및 투자 확대로 공여 목적이 변화
1990년대 선진국의 재정악화로 GNI 대비 ODA비중이 지속적으로 하락한 후 2000년대부터 개도국에 대한 관심이 높아지면서 재차 상승. 양자 간 무상원조가 주를 이루는 가운데 다자간 원조의 비중이 늘고 있으며, 이 중 비구속성 ODA가 증가하는 추세
2008년 기준 ODA 총액은 약 1,198억 달러로 전 세계 GNI(국민총소득,Gross National Income) 대비 약 0.28%4)를 차지. 현재 ODA 주요 지원국은 27개 OECD 국가이며 특히 OECD 산하기구인 개발원조위원회(DAC) 22개 회원국이 주축. 최근 10년간 전체 ODA에 대한 기여도는 미국(25.9%), 일본(15.8%),독일(12.0%) 순. 중국 등 일부 非OECD국가도 전략적 차원에서 저개발국에 ODA를 제공하는 등 ODA를 확대하고 있으나, 세계 전체 ODA는 경제규모에 비해서는 아직 낮은 수준. 북유럽 3국 등 5개국을 제외하고는 대부분의 국가가 유엔 권고치인ODA/GNI 0.7%에 미달
한국도 ODA 확대 필요성에 직면
한국은 ODA 수혜국에서 OECD 회원국으로 성장했으나, ODA 원조 규모는 세계적인 추세와는 달리 정체 상황. 한국은 1945~1999년 기간 총 128억 달러의 ODA 지원을 받음. 그러나 해외원조를 본격적으로 시작한 외환위기 이후 10년간 한국의 ODA 규모는 40억달러에 불과(전 세계 ODA에 대한 기여도는 0.7%). ODA 규모가 OECD 회원국 위상에 걸맞지 않는다는 이유로 국제사회로부터 비판적 평가
최근 대내외적으로 ODA 확대의 필요성이 제기되면서 향후 ODA의 적정규모 및 효율증대 방안에 대한 논의가 활발. 자원전쟁으로 불릴 정도로 글로벌 자원확보 경쟁이 격화되고 있는 상황에서 국내에서도 ODA를 통한 자원외교의 중요성이 부각. 한국은 2010년 G20 의장직 수행, DAC 가입 등을 앞두고 있어 개도국지원 문제에 대한 의사를 적극 표명해야 하는 상황. 국격 제고를 위하여 ODA 규모를 점진적으로 확대하고 원조 효율성을 개선할 필요. 국가이미지 및 브랜드 제고는 기업활동에 유리한 환경을 조성함은 물론, 자국민의 글로벌 활동무대를 확대하는 데도 기여
Ⅱ. 한국 ODA의 현황과 과제
ODA 규모가 커졌으나 선진국 수준에는 미달
한국은 1980년대 중반 ‘3저호황’, 국제수지 흑자에 따른 외환사정개선에 힘입어 88올림픽 이후 국가이미지 제고를 위해 ODA를 시작. 對개도국 차관지원을 위해 1987년 수출입은행에 대외경제협력기금(EDCF) 300억원을 조성. 나이지리아 철도차량 현대화사업(1,000만달러), 인도네시아 파당市우회도로 건설사업(1,300만달러)에 최초 지원. 1991년 무상원조 전담기관으로 외무부 산하에 한국국제협력단(KOICA)을 설립하여 본격적인 원조지원 체계를 구축
한국 ODA 규모는 2008년 현재 GNI의 0.09%까지 증대되었고 인적교류도 확대. 2000년 2.1억달러 수준에서 2008년 약 8억달러로 증가해 GNI 대비 0.04%에서 0.09%까지 증가. 저개발국 연수생 초청사업은 1991년 362명에서 2008년 4,109명으로 증가했으며, 봉사단 파견도 같은 기간 중 81명에서 2,317명으로 급증
그간의 노력에도 불구하고 한국의 ODA 지원규모는 DAC 회원국에 비해 여전히 절대적·상대적 측면에서 취약한 수준. 한국은 북한과의 대치 등 특수한 안보상황, 압축성장기의 부족한 인프라 건설 등으로 ODA에 대한 관심이 상대적으로 낮아, 유럽의소국인 벨기에, 스위스, 아일랜드보다도 ODA 규모가 작음. 한국의 GNI 대비 ODA는 0.09%로 북유럽 국가들의 1/10 수준이며, DAC 회원국의 가중평균(0.3%) 및 단순평균(0.47%)에 미달. 2008년 한국의 GNI 대비 ODA는 조사대상국 가운데 25위로 체코(0.11%), 슬로바키아(0.1%) 등 신흥국보다 낮음
유상원조 및 구속성 비율이 상대적으로 높은 상황
연간 한국 ODA 중 유상원조 비중이 32%로 다른 나라에 비해 높음. 세계 각국의 원조가 대부분 무상으로 이루어지고 있는 반면, 한국의무상원조 비율은 2008년 68% 수준. 북유럽 3국의 경우 1980년대에 이미 유상원조를 거의 중단. 1970년대에 유상원조 비율이 70%를 넘었던 일본도 부채탕감 효과로 인해 무상원조 비율이 100%를 상회
한국은 원조 시 조달품에 대해 국적을 제한하는 등 구속성 지원의 비율이 DAC 회원국에 비해 상대적으로 높음. 한국은 양자 간 원조 중에서 경쟁 조달을 허용하는 비구속성 비율이 2007년 현재 24.7%에 불과. 유상원조인 경제협력기금은 국제통화가 아닌 원화자금으로 지출하기 때문에 구속성 성격을 내포. DAC 회원국들은 2001년 最貧國및 高外債貧國에게는 비구속성 지원을 하도록 합의했으며, 이후 비구속성 비율은 2007년 84.6%12)까지 상승
한국 ODA 중 구속성, 유상원조 비중이 상대적으로 높고, 最貧國이나 아프리카보다 중·저소득국 및 아시아 지역에 대한 지원이 우선. 2008년 KOICA 무상원조는 아시아에 1,213억원(39.7%)을 지원한 반면, 아프리카에는 전체 지원액의 19.8%인 606억원만 지원. 전체 지원액 중 最貧國지원비율은 26.9%, 중·저소득국은 40.9%
추진체계의 통합조정 기능이 부족
한국의 ODA는 외교통상부가 무상원조를 기획재정부가 유상원조를 담당하는 독과점적 체제에서 2000년대 이후 다원체제로 전환. 1986년 ‘대외경제협력기금법’의 제정으로 유상원조는 기획재정부가 주관하고 1991년 ‘한국국제협력단법’ 제정으로 무상원조는 외교통상부가 주관. 유상분야는 수출입은행이, 무상분야는 KOICA가 사업타당성 평가 및 집행을 담당. 2000년 이후 과학·정보통신·농업 분야 부처가 전문성을 내세워 직접 참여하고 있으며, 지방정부도 국제화를 위해서 필요한 ODA를 시작. ODA의 통합조정 역량 제고를 위해 2006년 국무총리실 산하에 ‘국제개발협력위원회’를 설치했으나 위원회 조직으로는 통합조정에 한계
다수의 기관이 ODA에 참여하면서 지원대상국 수가 대폭 늘어나고 프로젝트의 소규모화 가능성이 증대. 2008년 말 누계기준으로 1.52조원의 무상원조가 123개국에 지원되었으며, 45개국에 4.76조원의 유상원조가 승인. 다양한 이해관계자가 개입하면서 선택과 집중이 이루어지지 못하고 지원대상국만 증가
Ⅲ. 세계 주요국의 ODA 정책
1. 주요국의 ODA 정책 유형
한 국가의 ODA 정책에 영향을 미치는 시각에는 크게 국익을 중시하는 ‘현실주의’와 인도주의를 중시하는 ‘이상주의’가 존재. 현실주의는 냉전기의 미국처럼 외교 및 안보를 중시하거나 일본처럼 경제적 실익을 위해 ODA를 활용해야 한다는 견해. 이상주의는 북유럽 국가와 같이 선진국과 개도국의 격차 해소 및 인도주의 실천이 ODA의 목표라는 인식
ODA 규모와 이상주의적 성향을 분석함으로써 ODA 정책의 유형을 구분
- ODA 규모평가 (Y축): 최근 10년간 세계 전체 ODA에 대한 국가별 기여도 및 ODA/GNI로 평가
- 이상주의적 성향(X축): ODA/재정지출, 무상원조/ODA , 비구속성원조/ODA을 통해 종합 평가
이를 통해 ODA 초기型, ODA 중간型, ODA 선진型의 3개 유형으로 분류하고 각 유형에 속한 국가의 사례를 제시
① ODA 선진型(북유럽 3국: 노르웨이, 스웨덴, 덴마크)
- ODA 기여도와 규모가 크고 무상원조 중심으로 이상주의적 성향이 높은 유형
② ODA 중간型(미국, 일본)
- ODA 규모와 기여도는 크지만 현실주의적 성향이 다소 강한 유형
③ ODA 초기型(한국)
- ODA 기여도가 낮고 유상원조 비중이 상대적으로 높으며 경제적 실익을 중시하는 유형
2. 주요국의 ODA 정책 사례
미국: ODA 중간型으로 세계질서 유지를 위해 ODA를 전략적으로 활용
해외원조를 법제화하고 담당 기구를 설립함으로써 冷戰시대부터 체계적으로 ODA를 실시. 1947년 트루먼 정부 당시 그리스와 터키에 대한 군사 및 경제 지원이 대외원조의 효시. 1961년 9월 ‘해외원조법(Foreign Assistance Act)’을 제정하고 원조기관인 USAID(US Agency for International Development)를 설립. 케네디 대통령은 “해외원조의 의무를 다하지 않을 경우 저개발국에 불안이 확산되어 장기적으로 더 큰 비용과 위험에 직면할 것”이라며 ODA의 필요성을 역설 (1961년 USAID 설립 당시 연설)
2001년 이후 세계 최대 원조국이나 경제규모 대비로는 유럽 선진국에 비해 상대적 공여 수준은 낮음. 최대 지원국이며 무상원조 비율도 높아 세계 1위의 경제대국으로서 국제사회의 의무를 이행. 2008년 260억 달러를 지원한 세계 최대 원조국이며, 2005년 사상최고인 279.3억 달러의 ODA를 純지출. 무상원조가 2000∼08년 동안 연평균 14.6% 증가했으며 양자간원조는 전부 무상원조. 그러나 2008년 ODA는 GNI 대비 0.18%로 전체 OECD국가 중 21위에 불과해 경제규모 대비 낮은 수준. 역사적으로 1963년 0.6%가 최대이며 1997년에는 0.09%까지 낮아진 적도 있었음
인도적 목적 이외에도 안보 목적을 달성하기 위해 ODA를 전략적으로 활용. 패권국으로 지역분쟁이나 전쟁에 적극적으로 개입하는 미국은 ODA를 안보 차원의 국익실현을 위해 전략적으로 사용하는 경향. 2007년 미국의 ODA 지원 대상국 중 미국 주둔지역인 이라크(37.5억달러), 아프가니스탄(15.1억 달러)이 가장 높은 비중을 점유. 2007년 USAID가 전략적 계획(Strategic Plan)을 발표할 정도
단순히 금전적 지원뿐만 아니라 평화봉사단(Peace Corps)을 활용하여 공중교육, 공중보건 투자를 지원함으로써 수혜국의 자생력 증진을 도모. 평화봉사단은 1961년 케네디 행정부 시절 창설된 이후 약 20만명의 봉사자들이 136개국에서 활동. 특히, 교육과 보건 등 소프트 인프라 구축을 지원하여 수혜국의 실질적인 삶의 질 제고에 기여
일본: 경제실익을 중시하는 ODA 중간型으로 최근 인도주의적 지원을 강화
1950년대부터 해외원조를 시작해 1990년대에는 세계 최대 원조국으로 부상. 1950년대 전후배상과 콜롬보계획 가입을 계기로 아시아 지역에 대한 원조를 시작. 1991년 원조규모가 처음으로 100억 달러를 넘어섰으며 기타 선진국의 ODA가 정체되었던 10년간 지속적으로 최대 원조규모를 유지
2000년대에 들어서 장기간에 걸친 불황과 재정악화로 ODA가 급감. 2006년 영국에게 2위 자리를 내준 후 2008년 5위까지 순위가 하락. 절대규모의 축소와 더불어 ODA/GNI 비중도 1984년 0.34%로 최고치를 기록한 후 2007년 0.17%까지 급감. 2007년 기준 국민 1인당 ODA 부담액 및 對GNI 비중은 DAC 22개회원국 중 20위로 최하위권
일본은 현실주의적 입장에서 국익, 국내사정, 세계경제상황에 연동된 ODA 정책을 추진. 자본재 수출기회의 확대, 원자재의 안정적 조달과 동아시아 지역 내영향력 확대가 국익 차원에서 가장 중시. 농업, 공업, 인프라 등 개별 분야에 대한 자국의 발전경험을 토대로 아시아 개도국에 대한 기술협력 지출을 확대
구속형 중심의 ODA에 대한 대내외적 비판이 제기되면서 수혜국에게 실질적인 혜택이 돌아갈 수 있는 비구속형 ODA로의 전환을 추진 중. 일본은 자국의 고유 기술을 전수하는 데 있어서 전문가, 재료 및 설비 등의 조달에 국적을 제한하는 등 기술협력과 실익을 연계. 2007년 한 해 동안에만 전문가 조사단을 약 1만 3천명, 협력대원약 5천명 등 약 1만 8천명을 기술협력의 일환으로 전 세계에 파견. 최근 선진국 전문가 파견에 드는 비용 경감 및 자금사용의 효율성제고 등을 위해 수혜국 내 전문가를 활용하는 방향으로 변화를 추진
북유럽 3국: 인도주의 원칙에 충실한 ODA 선진型
북유럽 3국의 ODA는 인도적 국제주의(Humane Internationalism)와 사회민주주의 모델 전파라는 명확한 정책 목표를 가지고 시작. 후진국의 빈곤퇴치는 선진국의 의무이며, 결국 선진국의 장기적인 이해관계에 도움이 된다는 인식에 바탕. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이는 오랜 역사를 통해 사회민주주의 모델이 뿌리내렸음. 지정학적으로 이해관계가 없는 빈곤지역에 대한 원조 비율도 지속적으로 높은 수준을 유지함으로써 정책목표에 충실. 전체 지역 중 아프리카에 대한 원조 비율(2007년 기준): 북유럽 3국(38%) > 일본(31%) > 미국(27%) > 한국(17%)
경제규모 대비 세계 최고의 ODA 공여국 위치를 지속적으로 유지. 2008년 북유럽 3국의 전체 ODA 규모는 115억 달러, GNI 대비 비율은 0.9%로 유엔에서 권고한 0.7% 수준을 상회. 전 세계 1인당 ODA 규모도 룩셈부르크(834달러)에 이어 노르웨이 826달러(2위), 스웨덴 511달러(3위), 덴마크 508달러(4위) 순. 정부가 원조정책의 시행을 주도함으로써 일관성과 효율성을 제고하는 한편 NGO와도 긴밀하게 협력. 1960년대부터 외교부 또는 부서 내 별도 조직이 총괄 관리:노르웨이(NORAD), 덴마크(DANIDA), 스웨덴(SIDA).스웨덴의 경우 양자간 원조의 18%를 NGO를 통해 실행하고 있으며, 자국 내 13개 단체와도 적극적으로 협력. 정치·경제 상황에 유연하게 대처함으로써 국민들의 공감대를 형성. 경기가 악화되는 경우 자국 기업과 개도국 기업 간의 산업협력을 촉진하는 등 여론악화를 방지함으로써 ODA 수준을 지속적으로 유지
수혜국 내에서는 물론 전 세계적으로 긍정적인 국가이미지를 획득함으로써 국가경쟁력 제고로 이어지는 효과를 향유. 공여국보다는 수혜국의 수요에 따른 원조를 시행함으로써 수혜국내에서 국가이미지를 개선하는 효과 달성. 노르웨이는 ‘가난한 사람들의 삶의 질을 향상시키는 자조노력 지원 ’목표에 충실함으로써 ‘인도주의 초강대국(Humanitarian Superpower)’으로서의 이미지를 구축. 외교역량을 강화하고 국가경쟁력을 강화할 수 있는 계기를 마련. 對베트남 3위 공여국인 덴마크는 ‘코펜하겐 기후협약’에서 개발도상국인 베트남의 적극적인 지지를 이끌어내는 데 성공
Ⅳ. 정책제언
제언 1: 2015년까지 ODA 규모를 GNI의 0.35%로 확대
한국의 국제적 위상을 높이기 위해서는 한국의 국민소득 수준에 상응하는 규모의 ODA가 필요. 2015년 한국의 적정 ODA 규모는 GNI의 0.35%(OECD 국가 평균수준)인 43억달러(2008년 불변가격). 2008년 현재 미국과 일본의 GNI 대비 ODA 비율인 0.18% 수준과 비교하여 지나친 확대라는 비판이 있을 수 있으나, 이들 국가도 경제규모가 커지기 전에는 각각 0.6%, 0.34%까지 최대 지원한 경험. 정부는 2008년 8월 국제개발협력위원회에서 2015년까지 GNI의 0.25%인 3조원으로 ODA를 확대할 계획을 수립
제언 2: 인도주의적 지원비중을 늘리고 ODA에 대한 국민적 공감대 형성
인도주의적 관점에서 원조를 실시하는 책임 있는 국가로서의 인식을 확보하기 위해 현재보다 아프리카 비중을 늘리고, 최빈국 비중도 확대. 지리적으로 아시아, 아프리카, 기타 지역으로 구분하여 현재 50:15:35의 비율을 2015년까지 40:30:30 수준으로 전환. 소득계층별로 현재의 최빈국 30%, 중소득국 이상 55%를 최빈국 40%이상으로 확대
재정악화에도 불구하고 ODA를 확대해야 하는 필요성 및 기대효과에 대한 홍보를 통해 국민적 공감대를 형성. 경기부양책으로 인해 재정수지 악화가 우려되는 상황에서 ODA의 확대는 자칫 경제에 부작용을 유발할 수 있다는 비판을 고려. 해외 저개발국에 대한 지원을 늘리는데 반해 상대적으로 국내 저소득층 지원이 부족할 경우 사회적 갈등이 생길 가능성도 존재. ODA 확대로 정치·외교적 國格이 높아지고 국가 브랜드 및 이미지가 개선되어 결국 국가경제에 도움이 될 수 있다는 ODA의 善循環구조를 국민들에게 충분히 전달할 필요. 2009년 9월 방한한 미젠고 피터 핀다 탄자니아 총리는 “한국정부의 각종 무상원조 사업이 탄자니아 발전에 기여한다”며 감사의 뜻을표명
제언 3: 선택과 집중을 통해 제한된 자금활용 효과 극대화
시장개척, 자원개발, 국가의 영향력 확대 등 경제실익을 추구하는 ODA는 중국, 일본 등에 비해 그 규모나 경험 면에서 취약. 일본은 자금 및 장기간의 개발협력 경험, 중국은 풍부한 외환보유고로 정치경제적 필요에 따라 막대한 ODA 지원이 가능. 2009년 11월 6∼7일 도쿄에서 개최된 ‘일-메콩 유역국 정상회담’에서 일본은 향후 5,000억엔 이상의 ODA 제공을 합의. 중국은 자원외교를 위해 나이지리아 등에 대규모 차관을 제공
한국의 개도국 협력에서 비교우위 분야를 발굴하고 수혜국의 무역창출형분야에 특화할 필요. 저개발국이 수출과 고용창출을 통해 경제성장을 달성할 수 있도록 수출 관련 인프라에 투자하는 것이 바람직. 세계시장 및 경제 관련 교육훈련을 통해 수혜국의 성장잠재력을 제고하고, 기업육성 및 창업관련 행정제도 개선 등을 지원. 농어촌 개발지원을 통해 저개발국의 농업분야 투자 및 무역창출 기회 발굴
주변국과 우호적인 관계를 유지하고 있으며 민주제도를 갖춘 특정국가를 거점국가로 선정하여 집중 지원. 한정된 자원을 다수 국가와 사업에 배분하면 효과가 크지 않으므로 거점국가를 선정해 집중 지원함으로써 효과가 주변국으로 파급되도록 유도. 주변국과의 우호선린관계, 경제자유화 및 민주화 정도를 고려해 거점국가를 선정
제언 4: 인적 교류의 확대를 통해 수혜국의 발전을 지원
ODA 중 인적교류 및 투자는 지원국과 수혜국 모두에게 호혜적인 사업. 연수생 초청 확대 및 교육사업 지원을 통해 개발도상국의 우수인재를 교육함으로써 수혜국의 장기 성장잠재력을 확충. 국내 전문인력의 파견, 해외봉사단 파견은 장기적으로 개도국 전문가육성 등의 효과를 발생
파견인력의 양적 확충뿐만 아니라 교육훈련을 통해 질적 수준도 제고. 정부 장학금을 확대하여 저개발국의 유망한 청년을 초청하고 국내인력파견도 확충. 수혜국 전문가 그룹을 수시로 국내에 초청하여 연수하고 국내전문가와의 네트워크를 형성. 해외봉사단의 파견인력 중 대학생 등 청년층의 비중을 확대하고 파견전 충실한 사전교육을 실시. 교육·보건 등 지원대상국의 수요가 높은 분야에 인력을 집중 파견
제언 5: 원조역량 강화를 위해 원조대상국 연구를 강화
한국의 ODA의 효과를 높이기 위해서는 원조역량의 강화가 필요. ODA는 분명한 사전계획 및 우선순위에 따라 제공되어야 하고 ODA의 목표와 개별 원조사업이 부합되지 않으면 ODA의 효과가 없음을 인식. 프로젝트 인식 및 발굴 능력, 우선순위 결정 등 원조역량을 제고하기 위해서는 수혜국에 대한 지식, 정보가 충분히 축적되어야 함
원조효과가 큰 프로젝트를 발굴하기 위해서는 원조대상국에 대한 이해가 필수. 수혜국의 기초연구를 위해 정치, 경제, 문화, 사회 전반에 대한 종합정보를 수집해야 함. 해당국 연구전담을 위한 연구기관의 설립이 필요하며 현 ODA 추진체제에 대한 개선방안도 강구 [박번순 연구전문위원]
*위 자료는 삼성경제연구소가 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.
출처: 삼성경제연구소